Der Rundfunkbegriff
- Zur verfassungsrechtlichen, einfachgesetzlichen und gemeinschaftsrechtlichen Definition
Teil 3
Autor: Rechtsanwalt Dr. Rutger von der Horst Köln, Münster, Los Angeles

Inhalt

Teil 3
b. Demokratische Doppel-Funktion des Rundfunks
aa. Traditionelle Sicht
bb. Kritik
(1) Besondere Rezeptionsbedingungen des Mediums Rundfunk
(2) Unmittelbare oder mittelbar langfristige Wirkung
(3) Fernsehen kann nicht zur Information und zur Förderung des öffentlichen Diskurses beitragen
(4) Rundfunk "stumpft" generell ab
cc. Interaktives Fernsehen: 1.000 Programme und "nichts drin"?
V. Fazit

b. Demokratische Doppel-Funktion des Rundfunks

Der Bereich der Medien und damit die Veranstaltung von Rundfunk wird gemeinhin unter den oben beschriebenen engen Kulturbegriff eingeordnet.[84] Damit wird man dem Rundfunk jedoch nicht gerecht.

aa. Traditionelle Sicht

Das Bundesverfassungsgericht bezeichnet den Rundfunk als "Medium" und eminenten "Faktor" für die freie und umfassende öffentliche Meinungsbildung.[85] Als Massenmedium besitzt der Rundfunk einerseits die Eigenschaft, über die Produktion von Inhalten als "Kulturproduzent" im klassischen Sinne in Erscheinung zu treten. Gleichzeitig wirkt er aber auch mit der Verbreitung von Medieninhalten auf gesellschaftliche Werte und Normen, Überzeugungen und Einstellungen ein, sei es stabilisierend oder verändernd.[86]

Die Bedeutung freier und umfassender öffentlicher Meinungsbildung für ein demokratisches Gemeinwesen ist aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ebenso wie ihre Charakterisierung als schlechthin konstituierend hinlänglich bekannt.[87] Sie beruht auf der Prämisse, daß Demokratie den informierten Staatsbürger voraussetzt, der sich in den wichtigen Fragen des Gemeinwesens ein eigenes Urteil bildet.

Zugleich führt die öffentliche Meinungsbildung auch zu einer Vorformung des politischen Willens,[88] weil sich in der öffentlichen Diskussion ergibt, welche Möglichkeiten es zu ihrer Lösung gibt. Die Regierung muß sich auch zwischen den Wahlen öffentlicher Kritik stellen, so daß die öffentliche Meinungsbildung ein Korrektiv zu Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG bildet,[89] wonach das Staatsvolk nur durch Wahlen und Abstimmungen an der Ausübung der Staatsgewalt teilnimmt. Die öffentliche Meinungsbildung ist damit ein wichtiges Glied im System des Prinzip von "checks and balances", welches das Grundgesetz regiert.

Schließlich ist freie Meinungsbildung auch noch unter einem anderen Aspekt für ein demokratisches Gemeinwesen konstituierend: Demokratie setzt die gleiche Chance der Minderheit voraus, die Mehrheit zu erringen und die an der Regierung befindliche Mehrheit bei den nächsten Wahlen abzulösen.[90] Das wichtigste Mittel, welches ihr dabei zur Verfügung steht, ist die Möglichkeit der Einflußnahme auf die öffentliche Meinung, indem die Minderheit versucht, die Meinung zu erzeugen, daß sie über die besseren sachlichen oder persönlichen Alternativen verfügt.[91] Somit stehen demokratische Willensbildung und öffentliche Meinungsbildung in einem untrennbaren Zusammenhang.[92]

In diesen Prozeß ist auch der Rundfunk eingebunden. Wegen seiner "Medium und Faktor"-Funktion gilt er als unentbehrlich, um die Bürger über alle Vorgänge und Meinungen in ihrem Gemeinwesen zu unterrichten. Der Rundfunk wird daher ebenfalls in einem sachlichen Zusammenhang mit dem Prozeß der Meinungsbildung gesehen, der insofern eine demokratische Funktion ausübt.[93] Er wird deshalb auch als "Lebenselexier der Demokratie" bezeichnet.[94]

bb. Kritik

Zu fragen ist, ob der Rundfunk die ihm zugeschriebene "demokratische" Funktion überhaupt erfüllen kann.

(1) Besondere Rezeptionsbedingungen des Mediums Rundfunk

Sowohl für das Fernsehen als auch für den Hörfunk gelten die besonderen Rezeptionsbedingungen des Mediums Rundfunk: die Gleichzeitigkeit von Verbreitung und Empfang des Programms (bei Live-Übertragungen), die problemlose Überbrückung von Raum und Zeit (Vergangenes wird immer wieder zur "Jetztzeit"), die "Fesselung" des Zuschauers/Zuhörers und die (meist) feste Zeitstruktur des empfangenen Programms.

Hinzu tritt die besondere Wirkungsintensität eines im häuslichen Bereich empfangenen Programms und die dadurch bedingte Möglichkeit einseitiger Beeinflussung oder gar Manipulation aufgrund herabgesetzter Hemmschwelle und damit größerer Aufnahmebereitschaft des Zuhörers/Zuschauers.[95] Naturgemäß weist das Fernsehen aufgrund des zusätzlichen optischen Eindrucks eine höhere Intensität und damit eine größere Breitenwirkung auf als der Hörfunk.[96]

(2) Unmittelbare oder mittelbar langfristige Wirkung

In den Kommunikationswissenschaften[97] ist die Wirkung von Massenmedien, insbesondere des Rundfunks umstritten. Im wesentlichen lassen sich zwei Pole ausmachen: Auf der einen Seite steht die Theorie, derzurfolge durch spezifische Medieninhalte eine direkte und unmittelbare Wirkung auf Einstellungen und Verhalten von Individuen oder sozialen Gruppen hervorgerufen werden soll.[98] Auf der anderen Seite steht die Theorie, die eher langfristige Wirkungen vermutet. Sie faßt das massenmediale Gesamtangebot sowie die politischen, technischen und organisatorischen Gegebenheiten von Mediensystemen stärker ins Auge.[99]

Bei aller Meinungsverschiedenheit über die Wirkung gilt überwiegend als gesichert, "daß das Fernsehen zu einem wesentlichen Faktor der Sozialisation von Kindern und Jugendlichen geworden ist, aber auch Erwachsenen einen Großteil der zur Orientierung in der Welt nötigen Informationen liefert. Wenngleich das Fernsehen dabei vorhandene Einstellungen eher zu bestärken als zu verändern scheint, entfaltet es doch dort prägende Kraft, wo der Einzelne noch keine eigene Meinung ausgebildet hat oder nicht auf eigene Erfahrung zurückgreifen kann".[100] So verstanden, soll Rundfunk insgesamt zur Kultureinrichtung werden.[101]

(3) Fernsehen kann nicht zur Information und zur Förderung des öffentlichen Diskurses beitragen

In jüngerer Zeit mehren sich allerdings auch die Stimmen, die unabhängig vom jeweils Gesendeten dem Medium Fernsehen generell die Fähigkeit zur Information und zur Förderung des öffentlichen Diskurses absprechen.[102] Gegenüber dem Medium Fernsehen wird der Vorwurf der Förderung von Analphabetismus erhoben.[103] Zudem widerspreche die oligarchische Struktur,[104] die der Rundfunk - insbesondere Fernsehen - wegen des (wirtschaftlich) nötigen hohen Kapitalaufwandes aufweise der demokratischen Funktion, die dem Rundfunk zugeschrieben werde. Diese oligarchische Struktur könne auch durch die Einführung "Offener Kanäle" nicht aufgebrochen werden, zumal ihre Einrichtung zwar als zulässig, aber verfassungsrechtlich als nicht geboten angesehen wird.[105]

(4) Rundfunk "stumpft" generell ab

Auch eine andere Überlegung läßt Skepsis an der generell dem Rundfunk zugeschriebenen demokratischen Funktion aufkeimen. Leitbild des Grundgesetzes ist der mündige Bürger, der agiert und reagiert und so aktiv am Kommunikationsprozeß innerhalb der Gesellschaft teilnimmt. (Das schließt die Entscheidung mit ein, gerade nicht zu agieren oder zu reagieren, sondern zu schweigen.) Andererseits ist angesichts der zukünftigen technischen Entwicklungen die Möglichkeit denkbar, daß der mündige Bürger in Passivität verfällt und zum sogenannten "couch-potato" degeneriert. Der amerikanische Sprachgebrauch versteht hierunter den auf einer Couch sitzenden Fernsehzuschauer, der mit der einen Hand nach Kartoffelchips langt, während er mit der anderen die Fernbedienung betätigt. Gleichzeitig bezeichnet dieser Ausdruck eine gewisse Geisteshaltung der Trägheit und Apathie.[106]

Mögliche Folge kann das sogenannte cocooning[107] sein. Darunter ist nicht nur ein Zurückziehen im biedermeierlichen Sinne zu verstehen, nämlich der Rückzug ins Private wegen fehlender politischer Möglichkeit, das öffentliche Leben mitzugestalten, sondern Ein- und Abkapselung vom äußeren Geschehen überhaupt. Verbunden mit dieser Entwicklung kann der Abbruch oder die Nichtentwicklung sozialer Bindungen sein. Dies kann in der weiteren Folge aufgrund Verlustes der Kommunikationsfähigkeit zu einer Vereinsamung des Einzelnen führen mit all den negativen Auswüchsen für die Gesellschaft.

Letztendlich mündet diese Entwicklung in eine Demokratie, die zu einer bloßen "Zuschauerdemokratie" verkommen ist. Insoweit steht einer freien Gegenseitigkeit der Bürger im Bereich der Kommunikationsmedien (sprich Rundfunk) nicht nur das Oligopol der Meinungsverbreiter entgegen, sondern auch die Passivität eines nach Hunderttausende oder sogar Millionen zählenden Publikums. Medienkonsum ist ein Massenphänomen, genauer das Phänomen einer sich in Passivität haltenden oder gehaltenen Masse. Diese Grundstruktur der Medien, mithin des Rundfunks, steht einem lebendigen Austausch der Bürger untereinander, wie im Recht der Meinungsäußerung gewollt, entgegen.[108]

cc. Interaktives Fernsehen: 1.000 Programme und "nichts drin"?

Daß diese Überlegungen keineswegs nur als Horror-Szenario abgetan werden können, zeigen die Entwicklungen des sogenannten interaktiven Fernsehens. Durch "digitale Datenkompression"[109] soll es in absehbarer Zukunft möglich sein, 300, 500 und mehr Programme zu empfangen und direkten Zugriff auf Film- und Show-Archive sowie auf die Bild- und Text-Archive der Nachrichtenagenturen zu nehmen. Im New Yorker Stadtteil Queens sind 150 Programme schon seit 1992 empfangbar.

Das Pilotprojekt soll schon bald überholt sein. Der Medienkonzern Time Warner plant, ein Testgebiet in Orlando, Florida mit einem Vollservice auszustatten.[110] Live-Übertragungen von Sportereignissen und Konzerten werden als "Pay-per-View" angeboten: Der Zuschauer zahlt für die Sendung, die er sich anschaut. Videospiele, Geldüberweisungen, Reisebuchungen, Bildtelefon, Videokonferenzen, Fax und Telebriefe, Zeitungen und Bücher sowie das elektronische Einkaufen sollen auf diese Weise über den Fernseher empfangbar bzw. durchführbar werden.[111] Steuerungsfaktor dieser möglichen Entwicklung ist allerdings die Nachfrage nach solchen Angeboten. Sie wird bestimmen, welche Technik "Einzug ins Wohnzimmer" nimmt. Angesichts der aufgezeigten Zukunftsperspektive sind aber zumindest Zweifel an der demokratischen Funktion des Rundfunks angebracht - hier in erster Linie an der des Fernsehens.[112]

V. Fazit

In Zukunft ist wegen der dargelegten Zweifel an der demokratischen Funktion des Rundfunks verstärkt das Augenmerk auf die spezifischen Organisationsformen von Medien und Mediensystemen (etwa öffentlich-rechtlich oder privat-rechtlich kommerzielle Struktur) oder auch auf technologische Strukturbedingungen (etwa globale Verbreitungsmöglichkeiten per Satelliten und Kanalvermehrung) zu richten.

 

Fußnoten zu Teil 3
* Der Verfasser war zur Zeit des Verfassens Doktorand an der Westfälischen-Wilhelms-Universität Münster im Bereich Medienrecht

[84] Zur Gefahr, diesen Bereich auszuklammern: Geis, Die "Kulturhoheit der Länder", DÖV 1992, 522, 524 m.w.N.; s. auch Steiner, Kulturauftrag im staatlichen Gemein- wesen, VVDStRL 42 (1984) 7, 10. Zum engen Kulturbegriff im Zusammenhang mit dem Rundfunk Oppermann, Kulturverwaltungsrecht 1969 S. 13 f., 137 f.

[85] BVerfGE 12, 205, 260; 57, 295, 320; 59, 231, 257; 60, 53, 64; 73, 118, 152; 74, 297, 323; 83, 238, 296.

[86] Wiesner, Fernsehen, Kultur und kulturelle Identität in Europa in: Kleinsteuber/ Wiesner/Wilke (Hrsg.), EG-Medienpolitik 1990 S. 157, 161. Zur Doppel-Funktion auch Niepalla, Die Grundversorgung durch die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten 1990 S. 74 ff.; Libertus, Grundversorgungsauftrag und Funktionsgarantie 1990 S. 9 f.

[87] Ständige Rspr. seit BVerfGE 7, 198, 207 f.; 77, 65, 74 (ausdrücklich auch Rundfunk).

[88] BVerfGE 20, 56, 98.

[89] Zu diesem Aspekt Hesse, K., Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland , 1993 Rn 149 - 152.

[90] Hesse, K., Grundzüge des Verfassungsrecht der Bundesrepublik Deutschland, 1993 Rn 143 Fn 24.

[91] Hesse, Rundfunk zwischen demokratischer Willensbildung und dem Zugriff der EG, JZ 1993, 545, 548.

[92] Dem liegt das liberale Konzept zugrunde, daß aus dem Austausch von Information und Meinungen die Erkenntnis des Richtigen entspringt, Hoffmann-Riem, Massenmedien in: Benda/Maihofer/Vogel (Hrsg.), Handb. d. VerfassungsR 1984 S. 389 f.

[93] Hesse, Rundfunk zwischen demokratischer Willensbildung und dem Zugriff der EG, JZ 1993, 545, 548.

[94] Bethge, Rundfunkfreiheit in der Perspektive von Bundes- und Landesverfassungsgerichtsbarkeit, ZUM 1987, 199, 202. Bullinger, Rundfunkordnung im Bundesstaat und in der Europäischen Gemeinschaft, AfP 1985, 257, 258 f., auf den BVerfGE 73, 118, 158 ausdrücklich verweist, führt noch weitere Funktionen an. Siehe jedoch dazu Niepalla, Die Grundversorgung durch die öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten 1990 S. 78 ff., der explizit nachweist, daß diese gerade keine Funktionen, sondern lediglich (z.T. unerwünschte) Begleiterscheinungen des Rundfunks sind. Insoweit bleibt der Verweis des BVerfG unklar.

[95] AK-Hoffmann-Riem Art. 5 Rn 169; hierzu auch von der Horst, Das Verhältnis von Presse- und Rundfunkfreiheit zur Gewerbefreiheit der Inhaber von Medienunternehmen, unveröffentlichtes maschinenschriftliches Manuskript eines Referats v. 12.11.1985 im Rahmen des medienrechtlichen Seminars an der Westfälischen-Wilhelms-Universität zu Münster "Rundfunkgesetzgebung vor den Verfassungsgerichten - Die Neuordnung des Rundfunkwesens in der Bundesrepublik Deutschland" S. 21 f. m.w. N.; vgl. dazu auch BVerfG Urt. v. 22.02.1994, Az.: 1 BvL 30/88, S. 36. Das Urteil ist abgedruckt in epd/Kirche und Rundfunk Nr. 15 v. 26.02.1994 und in ZUM 1994, 173 ff.

[96] Vgl. dazu auch BVerfGE 35, 202, 226 f.; 54, 208, 216; BGH NJW 1966, 2353, 2354; NJW 1978, 1797, 1801.

[97] Siehe den umfangreichen Literaturnachweis bei Grimm, Kulturauftrag im staatlichen Gemeinwesen, VVDStRL 42 (1984) 46, 69 Fn 50 und bei AK-Hoffmann- Riem Art. 5 Rn 121 Fn 283.

[98] Die bekannteste und auch umstrittenste Variante ist die von Noelle-Neumann, Öffentliche Meinung - Die Schweigespirale 1980 S. 227-243, die eine direkte Wirkung der politischen Berichterstattung öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten der Bundesrepublik auf die öffentliche Meinung vermutete. Diese Thesen können in der Zwischenzeit als weitgehend widerlegt angesehen werden, zur Kritik s. Wiesner, Fernsehen, Kultur und kulturelle Identität in Europa in: Kleinsteuber/Wiesner/Wilke (Hrsg.), EG-Medienpolitik 1990 S. 157, 162; sehr informativ auch die Kritik von Burghart, Medienknechte 1993 S. 129, 246, der den politischen Kontext ausleuchtet, der zu dieser These führte.

[99] Dazu Wiesner, Fernsehen, Kultur und kulturelle Identität in Europa in: Kleinsteuber/Wiesner/Wilke (Hrsg.), EG-Medienpolitik 1990 S. 157, 163 m.w.N.

[100] Grimm, Kulturauftrag im staatlichen Gemeinwesen, VVDStRL 42 (1984) 46, 69 f.

[101] Grimm, Kulturauftrag im staatlichen Gemeinwesen, VVDStRL 42 (1984) 46, 69 f.; s. auch Steiner, Zur Kulturförderung durch den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in: Baumgärtel/Klingmüller/Becker/Wacke (Hrsg.), FS Hübner 1984 S. 799, 808.

[102] Postman , Wir amüsieren uns zu Tode 1985 S. 173, 189 ff. aufgrund seiner Beobachtungen des kommerziellen Fernsehens in den U.S.A.; Postman, Wir informieren uns zu Tode 1993, dazu ders. in Übersetzung Kaiser, Wir informieren uns zu Tode, Die Zeit Nr. 41 v. 02.10.1992 S. 61. Der diesbezüglich geprägte Begriff des "Nullmediums" soll auf Enzensberger zurückgehen, siehe z.B. auch Hofmann, "Der Speck muß weg", Die Zeit Nr. 9 v. 25.02.1994 S. 8. Zur Kritik an Postman: Stolte, Fernsehen am Wendepunkt 1992, dazu Schwarzkopf, Kein Gut wie Brot und Seife, Die Zeit Nr. 1 v. 01.01.1993 S. 12.

[103] Metz in: Metz: Die Fernsehprogramme fördern neuen Analphabetismus, Westfälische Nachrichten Nr. 111 v. 14.05.1993.

[104] Zu den positiven Aspekten eines derartigen Oligopols: Bullinger, Freiheit von Presse, Rundfunk, Film in: Isensee/Kirchhoff (Hrsg.), Handb. d. StaatsR Bd VI § 142 Rn 168.

[105] vonMünch/Kunig/Wendt Art. 5 Rn 28; Bullinger, Freiheit von Presse, Rundfunk , Film in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.) Handb. d. StaatsR Bd VI § 142 Rn 162; s. auch AK-Hoffmann-Riem Art. 5 Rn 146.

[106] Vor der Gefahr, daß Fernsehen infolge der Leichtigkeit der Handhabung zur Passivität bzgl. des eigentätigen Verhaltens führen kann, warnt auch Holzamer, Das Fernsehen als Spiegel der Kultur Beilage der Süddeutschen Zeitung Nr. 224 v. 28.09.1992 S. 33.

[107] Engl. cocoon = Kokon (der Seidenraupe), cocooning = einspinnen.

[108] Haverkate, Verfassungslehre 1992 S. 228.

[109] Hierzu Heuser/Schmid, Spät umgeschaltet, Die Zeit Nr. 23 v. 04.06.1993 S. 23.

[110] Dazu Kuhn, Realistische Visionen eines neuen Fernsehzeitalters, Süddeutsche Zeitung Nr. 140 v. 22.06.1993 S. 19. Die Einführung wurde allerdings bereits mehrmals verschoben.

[111] Nach Scheele, 300 Programme und totaler Service TV Movie 10/93 S. 14, 15 ff. sollen diese Möglichkeiten in allernächster Zukunft zur Verfügung stehen. Branchen- weit wird schon die Zahl 500 genannt; dazu auch Henger, Die Flimmerkiste als Gemischtwarenladen, Süddeutsche Zeitung Nr. 202 v. 02.09.1993 S. 33. Zum interaktiven Rundfunk auch AK-Hoffmann-Riem Art. 5 Rn 117. Scheele a.a.O. S. 16 zitiert in diesem Zusammenhang Gatzemeier, der von einem "Verschwinden der Wirklichkeit" spricht. Die Menschen würden immer weniger ihren eigenen Erfahr- ungen vertrauen und bezögen ihre Kenntnisse nur noch vermittelt über die Medien. Beliebigkeit und Austauschbarkeit angesichts der Programmangebotsflut können dazu führen, daß die Fähigkeit zu analysieren und zu differenzieren abnimmt. Befürchtungen werden geäußert, daß den Menschen in ihrer künstlichen Medienwelt das Körpergefühl abhanden komme.

[112] So auch Bullinger, Freiheit von Presse, Rundfunk, Film in: Isensee/Kirchhof (Hrsg.), Handb. d. StaatsR Bd VI § 142 Rn 144 s. auch Kuhn, Realistische Visionen eines neuen Fernsehzeitalters, Süddeutsche Zeitung Nr. 140 v. 22.06.1993 S. 19.

 

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