Rundfunkkompetenz im europäischen Kontext
- Zur rundfunkrechtliche Kompetenzverteilung zwischen Bund, Ländern und der EU im Bereich des Kabel- und Satelliten-Rundfunks
Bundesrepublik Deutschland als Empfangsstaat

Autor: Rechtsanwalt Dr. Rutger von der Horst Köln, Münster, Los Angeles

Inhalt
Bundesrepublik Deutschland als Empfangsstaat
I. Konventionell-terrestrischen Rundfunk ausländischer Veranstalter
II. Satellitenrundfunk ausländischer Veranstalter
1. Einsatz von Störsendern: Bundes oder Länder-Kompetenz?
a. Umfassende Zuständigkeit der Länder für den Rundfunk
b. Auswärtige Beziehungen
2. Umfassende Bundeszuständigkeit für auswärtige Rundfunkangelegenheiten?
a. Zentralistische Ansicht
b. Föderalistischen Ansicht
c. Vermittelnde Ansicht
III. Bund-Länder Koordinierungsverfahren
IV. Verfassungsrechtliche Festschreibung: Mitwirkungsverfahren des Art. 23 GG
V. Aktuelle bundesstaatliche Kompetenzverteilung bzgl. auswärtiger Rundfunkangelegenheiten

Bundesrepublik Deutschland als Empfangsstaat

Der nachfolgend Beitrag erörtert die Bund-/Länder-Regelungskompetenz im Bereich des Rundfunks hinsichtlich des Falls, daß vom Ausland in die Bundesrepublik Deutschland gesendet wird. Die Bundesrepublik Deutschland also als Empfangsstaat fungiert.

I. Konventionell-terrestrischen Rundfunk ausländischer Veranstalter

Bedingt durch die starke wirtschaftliche Stellung und durch die Verbesserung der technischen Reichweitenqualität wird die Bundesrepublik Deutschland immer mehr auch zum Objekt transnationalen bzw. multinationalen Rundfunks.

Ausländische Veranstalter, die vom Ausland aus für die Bevölkerung in der Bundesrepublik Deutschland konventionell-terrestrischen Rundfunk veranstalten, sind nicht verpflichtet, sich der "deutschen Rundfunkordnung" zu unterwerfen.

II. Satellitenrundfunk ausländischer Veranstalter

Auf völkerrechtlicher Ebene jedoch sind den Sendestaaten gerade im Bereich des Satellitenrundfunks auch Schranken gesetzt, die teils funksendetechnischer, teils informationsrechtlicher, sprich kultur- rechtlicher Natur sind.[1] Genannt seien an dieser Stelle nur Art. 10 Abs. 2 EMRK und Art. 19 Abs. 3 IPbürgR. Diese lösen je nach auslands- bezogener Zielrichtung der Sendungen, gewisse Rücksichtnahmepflichten für Sendestaat und Veranstalter aus.[2]

Verstoßen ausländische grenzüberschreitende Rundfunksendungen nach deutscher Auffassung gegen diese Rücksichtnahmepflichten, stellt sich die Frage, welche verfassungsrechtlichen Organe nach der bundes- staatlichen Kompetenzverteilung dazu berufen sind, zur Wahrung der nationalen Rundfunkordnung einzuschreiten.

1. Einsatz von Störsendern: Bundes oder Länder-Kompetenz?

Das einzige wirksame technische Mittel gegen solche Verstöße ist das sogenannte "jamming",[3] der Einsatz von Störsendern. Durch das Aussenden frequenzgleicher Signale können Rundfunksendungen gestört werden. Auch wenn dies nicht zu einer Vernichtung der ausgesendeten Funkwellen führt, sondern lediglich eine Überlagerung bewirkt, so kann doch der Empfang der betreffenden Sendung erheblich erschwert werden.[4] Fraglich ist, ob solche Mittel völkerrechtlich erlaubt sind. Vertritt man die meines Erachtens richtige Ansicht, daß der Einsatz von Störsendern durch demokratische Staaten - materiell-verfassungsrechtlich im Rahmen der Meinungs- und Informationsfreiheit - gänzlich abzulehnen sei,[5] so erübrigt sich die weitere Frage nach der Kompetenz hinsichtlich des Einsatzes eines solchen Mittels.

a. Umfassende Zuständigkeit der Länder für den Rundfunk

Wendet man sich hingegen der Kompetenzfrage zu, so resultieren Bedenken gegen eine Bundeszuständigkeit aus der umfassenden Zuständigkeit der Länder für den Rundfunk. Der Bund ist nur im engen Rahmen der Art. 73 Nr. 1, 87 Abs. 3 GG zur Regelung grenzüberschreitender Rundfunkveranstaltung berechtigt. Hinsichtlich des Einsatzes von Störsendern könnte dem Bund jedoch eine Kompetenz aus Art. 73 Nr. 7 i.V.m. Art. 32 Abs. 1 GG zukommen.

b. Auswärtige Beziehungen

Der Begriff der auswärtigen Beziehungen in Art. 32 Abs. 1 GG ist in einem weiteren Sinn zu verstehen als der in Art. 73 Nr. 1 GG. Erfaßt werden alle Beziehungen, die sich aus der Stellung der Bundesrepublik Deutschland als Völkerrechtssubjekt ergeben.[6]

Für die Kompetenzverteilung im Rundfunkwesen gilt jedoch auch hier die Formel: Technik = Bund / Inhalt = Länder. Dementsprechend kann der Bund nicht über den Einsatz von Störsendern entscheiden, wenn Verstöße informationsrechtlicher Art, d.h. auf der kulturrechtlichen Ebene des Rundfunks vorliegen. Sind die Verstöße lediglich fernmelderechtlich/sendetechnischer Art, kommt dem Bund hingegen eine Kompetenz zu. Indes darf der Bund nicht unter Berufung auf Art. 73 Nr. 7 GG seine Kompetenzen aus spezifisch medienpolitischen oder -rechtlichen Erwägungen mißbrauchen.[7]

2. Umfassende Bundeszuständigkeit für auswärtige Rundfunkangelegenheiten?

Eine umfassendere Bundeszuständigkeit für auswärtige Rundfunkangelegenheiten im übrigen könnte sich allenfalls aus Art. 32 Abs. 1 GG ergeben, der die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern auf dem Gebiet der auswärtigen Beziehungen regelt.[8]

Verfassungsrechtlich umstritten ist seit mehr als vier Jahrzehnten allerdings, ob der Bund in den Sachgebieten, die der ausschließlichen Kompetenz der Länder unterliegen - wie z.B. das Rundfunkwesen - zum Abschluß und zur Ausführung von Verträgen zuständig ist.[9]

a. Zentralistische Ansicht

Von den unterschiedlichen Auffassungen billigt die zentralistische Ansicht dem Bund in ausschließlichen Landesmaterien nicht nur ein unbeschränktes Recht zum Vertragsabschluß zu, sondern auch das Recht, die zur Vertragsausführung erforderlichen Maßnahmen zu ergreifen.

b. Föderalistischen Ansicht

Nach der föderalistischen Ansicht bleibt dem Bund jeder Vertragsabschluß über Materien der ausschließlichen Ländergesetzgebung gänzlich verwehrt, da der Bund gehindert werden soll, vertragliche Verpflichtungen einzugehen, die er innerstaatlich mangels Gesetzgebungs- und Verwaltungsbefugnis nicht erfüllen kann.

c. Vermittelnde Ansicht

Von einem Auseinanderfallen von Vertragsabschluß- und Vertragsausführungskompetenz geht eine vermittelnde Ansicht aus. Danach wird dem Bund eine umfassende Vertragsabschlußkompetenz eingeräumt, auch wenn innerstaatlich die Kompetenz ausschließlich den Ländern zufällt. D.h., die Ausführungskompetenz, die notwendige Transformation in innerstaatliches Recht und die Anwendung des Vertrages bleibt den Ländern vorbehalten.

III. Bund-Länder Koordinierungsverfahren

Eine gewisse Streitschlichtung führte das im Lindauer-Abkommen vom 14. November 1957 zwischen Bund und den Ländern vereinbarte Koordinierungsverfahren herbei. Zu einer weiteren Entschärfung des Streites gelangte die Arbeit der Ständigen Vertragskommission der Länder und die sogenannte Kramer-Heubl-Absprache vom 5. Juli 1968.[10]

Zu erwähnen ist in diesem Zusammenhang auch die "Vereinbarung über die Unterrichtung und Beteiligung des Bundesrates und der Länder bei Vorhaben im Rahmen der Europäischen Gemeinschaft" vom 19. Dezember 1986 (EEA-Vereinbarung). Die "Verständigung über die Beteiligung der Länder bei Abkommen zwischen der Bundesrepublik Deutschland und der DDR" vom 17. Dezember 1987 hat sich aufgrund der Wiedervereinigung Deutschlands am 3. Oktober 1990 erledigt. Das Lindauer Abkommen war entgegen einer geäußerten Ansicht[11] allerdings nie rechtsverbindlich, sondern verkörperte lediglich einen modus vivendi.[12]

IV. Verfassungsrechtliche Festschreibung: Mitwirkungsverfahren des Art. 23 GG

Der neugeschaffene Art. 23 GG hingegen führt dieses Verfahren fort und schreibt eine größere Beteiligung der Länder in den Bereichen fest, in denen die Länder innerstaatlich zuständig sind. Das noch näher zu besprechende komplexe Mitwirkungsverfahren in Art. 23 Abs. 2 - 7 GG n.F. lehnt sich stark an die oben wiedergegebene vermittelnde Ansicht an und will damit die Balance zwischen dem Prinzip der Völkerrechtsfreundlichkeit und dem der Bundesstaatlichkeit schaffen.

V. Aktuelle bundesstaatliche Kompetenzverteilung bzgl. auswärtiger Rundfunkangelegenheiten

Dementsprechend bietet die bundesstaatliche Kompetenzverteilung bzgl. auswärtiger Rundfunkangelegenheiten folgendes Bild:

Art. 32 Abs. 1 GG verschafft dem Bund keine über den Kompetenzbereich des Art. 73 Nr. 7 GG hinausgehende Sachkompetenz zum Einsatz von Störsendern, um aus spezifisch informations-, kulturrechtlichen Erwägungen den Empfang von Rundfunksendungen zu verhindern, die gegen den nationalen ordre public oder bestimmte international-rechtlich normierte Schutzgüter verstoßen.

Im Falle eines derartigen Verstoßes ist der Bund daher nur im Einvernehmen mit den betroffenen Ländern berechtigt, über einen Störsendereinsatz zu entscheiden.[13] Damit korrespondieren die Vorschläge der Verfassungskommission zur Neufassung von Art. 72, 74 und 75 GG, die eine Stärkung der Länderkompetenzen vorsehen.[14]

Ein ähnliches Bild bietet sich auch hinsichtlich der in Art. 10 Abs. 2 EMRK und in Art. 19 Abs. 3 IPbürgR enthaltenen Eingriffsermächtigungen. Zwar sind beide Konventionen vom Bund in innerstaatliches Recht transformiert worden, obwohl Teile - so z.B. die kultur-rechtlichen Bestimmungen - innerstaatlich der ausschließlichen Länderkompetenz unterfallen. Aus der Beanspruchung der Transformationskompetenz kann aus bundesstaatlicher Sicht jedoch keine allumfassende Rechtsanwendungskompetenz abgeleitet werden.

Entscheidend ist vielmehr auch hier, welches Schutzgut betroffen ist.[15] - Steht ein Eingriff in die nationale Rundfunk- und Medienordnung zu befürchten, haben es kompetenziell die Länder in der Hand, ob sie von der Eingriffsermächtigung der Art. 10 Abs. 2 EMRK und Art. 19 Abs. 3 IPbürgR Gebrauch machen.

- Sind hingegen andere Schutzgüter wie z.B. die "Gesundheit" (siehe Art. 10 Abs. 2 EMRK, Art. 19 Abs. 3 b IPbürgR) etwa durch Alkohol- und Zigarettenwerbung betroffen, kann der Bund bei Vorliegen der materiellen Voraussetzungen, vorbehaltlich Art. 83 ff. GG, gemäß Art. 74 Nr. 20 GG unter Abwägung des Einzelfalles Eingriffe in die Freiheitsrechte der Informations- und Meinungsfreiheit vornehmen. -


Fußnoten
* Der Verfasser war zur Zeit des Verfassens Doktorand an der Westfälischen-Wilhelms-Universität Münster im Bereich Medienrecht

[1] Verwiesen seien auf die Übereinkünfte der World Administration Radio Conference (WARC) 1977, siehe dazu Reinert, Grenzüberschreitender Rundfunk im Spannungsfeld von staatlicher Souveränität und transnationaler Rundfunkfreiheit 1990 S. 51 ff. mit zahlreichen Literaturnachweisen insbeson. zur WARC 1977 dort Fn 155.

[2] Ausführlich zur völkerrechtlichen Thematik: Reinert, Grenzüberschreitender Rundfunk im Spannungsfeld von staatlicher Souveränität und transnationaler Rundfunkfreiheit 1990 S. 65 ff., 110 ff.

[3] Engl. to jam = stören, bezogen auf Funkfrequenzen.

[4] Zur völkerrechtlichen Zulässigkeit: Reinert, Grenzüberschreitender Rundfunk im Spannungsfeld von staatlicher Souveränität und transnationaler Rundfunkfreiheit 1990 S. 35 ff., 122 m.w.N.

[5] Herrmann, Europa und die Medien, ZUM 1985, 175, 187; Ipsen, Rundfunk im Europäischen Gemeinschaftsrecht 1983 S. 97; Ipsen, "Schlechthin konstituierend für die freiheitlich demokratische Grundordnung", EuR 1982, 205 ff.; Degenhart, Grenzüberschreitender Informationsfluß und grundgesetzliche Rundfunkordnung, EuGRZ 1983, 205, 207; vgl. auch Ausspruch des damaligen Bundespostministers Gscheidle, Debatte d. BT v. 27.09.1979, Stenographischer Bericht S. 13819 ff.

[6] Reinert, Grenzüberschreitender Rundfunk im Spannungsfeld von staatlicher Souveränität und transnationaler Rundfunkfreiheit 1990 S. 255 m.w.N.

[7] Vgl. BVerfGE 12, 205, 239 f. zum nationalen Rundfunk.

[8] Art. 59 GG betrifft lediglich die Organkompetenz innerhalb des Bundes.

[9] Eine Zusammenfassung des Streits liefert Reinert, Grenzüberschreitender Rundfunk im Spannungsfeld von staatlicher Souveränität und transnationaler Rundfunkfreiheit 1990 S. 256 f.

[10] Mahnke, Staats- und Verfassungsrecht, Verfassungsprozeßrecht in: Messerschmidt (Hrsg.), Deutsche Rechtspraxis 1991 § 21 Rn 7.

[11] M/D-Maunz Art. 32 Rn 45.

[12] von Münch/Rojahn Art. 32 Rn 42 f. ("Gentlemen´s Agreement"); Reinert, Grenzüberschreitender Rundfunk im Spannungsfeld von staatlicher Souveränität und transnationaler Rundfunkfreiheit 1990 S. 243, 257.

[13] Im Ergebnis ebenso Reinert, Grenzüberschreitender Rundfunk im Spannungsfeld von staatlicher Souveränität und transnationaler Rundfunkfreiheit 1990 S. 258.

[14] Classen, Maastricht und die Verfassung: kritische Bemerkungen zum neuen "Europa-Artikel" 23 GG, ZRP 1993, 57 m.w.N.

[15] So Reinert, Grenzüberschreitender Rundfunk im Spannungsfeld von staatlicher Souveränität und transnationaler Rundfunkfreiheit 1990 S. 258 f.

 

 

 

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