"Europäisiertes" Rundfunkrecht
- Öffentlich-rechtlicher und Privater Rundfunk in Deutschland
Teil 3
Autor: Rechtsanwalt Dr. Rutger von der Horst Köln, Münster, Los Angeles

Inhalt

Teil 3
III. Rundfunkkompetenz
1. Grundsatz: "Rundfunk ist Ländersache"
2. Dienstleistung: Rundfunkveranstaltung
3. Grenzüberschreitende Rundfunkveranstaltung = Korrespondenzdienstleistung
4. Kompetenzabgrenzung
5. "Kooperativer Föderalismus"
6. Subsidiaritätsprinzip
7. Justitiabilität: Rechtliche Überprüfbarkeit
8. Länderbeteiligungsverfahren
9. Ausschusses der Regionen: Das Ende der EU-"Landes-Blindheit"



III. Rundfunkkompetenz

1. Grundsatz: "Rundfunk ist Ländersache"

Im Verhältnis Bund - Länder gilt grundsätzlich: Rundfunk ist Ländersache. Daran haben auch die technischen Entwicklungen im Bereich Kabel- und Satellitenrundfunk nichts geändert. Dem Bund bleiben allenfalls Teilaspekte des Rundfunks zur Regelung überlassen. So kann der Bund etwa durch Regelungen im Bereich des Urheberrechts oder des Gesundheitsschutzes Einfluß auf die Programmgestaltung nehmen. Allerdings fallen die Bereiche, die eine rundfunkspezifische Regelung erfordern, zunehmend in die Länderkompetenz.

Reine Auslandssendungen, die in erster Linie der Selbstdarstellung der Bundesrepublik Deutschland dienen, sind der Bundeskompetenz zu belassen. Als Akte nationaler und kultureller Selbstgestaltung sind sie Ausdruck der gesamtstaatlichen Repräsentation nach außen und berühren nicht die genuin den Ländern vorbehaltenen Bereiche, Art. 32 Abs. 3 GG. Wegen der umfassenden Länderkompetenz können derartige Auslandssendungen auch von den Ländern geregelt werden. Ein bundesstaatlicher Kompetenzkonflikt tritt erst auf, wenn die fragliche Materie entweder in Bundes- oder in Länderkompetenz fällt. Solange sich das ausgestrahlte Programm jedoch nicht mit bundesspezifischen Aspekten befaßt, bestehen hinsichtlich der Länderkompetenz keinerlei Bedenken.

Dasselbe gilt unter dem Aspekt Bundesrepublik Deutschland als Empfangsstaat. Im Vordergrund steht hier die Frage, welche verfassungsrechtlichen Organe nach der bundesstaatlichen Kompetenzverteilung dazu berufen sind, zur Wahrung der nationalen Rundfunkordnung einzuschreiten. Der Bund besitzt keine Sachkompetenz, um aus spezifisch informations- und/oder kulturrechtlichen Erwägungen den Empfang von Rundfunksendungen zu verhindern, die gegen den nationalen ordre public oder bestimmte international-rechtlich normierte Schutzgüter verstoßen. Der Bund kann im Falle eines solchen Verstoßes kompetenzrechtlich nur im Einvernehmen mit den betroffenen Ländern handeln. (Der Einsatz von Störsendern durch demokratische Staaten verbietet sich allerdings materiell-verfassungsrechtlich im Rahmen der Meinungs- und Informationsfreiheit.)

Ähnliches gilt für sonstige Eingriffsermächtigungen wie etwa Art. 10 Abs. 2 EMRK und Art. 19 Abs. 3 IPbürgR. Entscheidend ist, welches Schutzgut betroffen ist. Steht ein Eingriff in die nationale Rundfunk- und Medienordnung zu befürchten, fällt kompetenzrechtlich den Ländern die Entscheidung zu, ob sie von der in Art. 10 Abs. 2 EMRK oder Art. 19 Abs. 3 IPbürgR enthaltenen Eingriffsermächtigung Gebrauch machen. Bei anderen Schutzgütern wie z.B. die Gesundheit im Falle der Zigaretten- oder Alkoholwerbung kann der Bund bei Vorliegen der materiellen Voraussetzungen tätig werden und somit in die Informations-, Meinungs- und Rundfunkfreiheit eingreifen.

2. Dienstleistung: Rundfunkveranstaltung

Rundfunkveranstaltung ist Dienstleistung im Sinne des Art. 60 Abs. 1 EG-Vertrag und fällt grundsätzlich in die Gemeinschaftskompetenz: Sie ist eine selbständige Tätigkeit, die nicht den Vorschriften über den freien Waren- und Kapitalverkehr und über die Freizügigkeit der Personen unterliegt. Sie ist entgeltliche, grenzüberschreitende Leistung, wenn sie entweder durch Abonnenten oder werbefinanziert privat veranstaltet wird. Dies gilt für alle Übertragungsarten, wobei im Bereich der konventionell-terrestrischen Übertragung im Falle eines grenzüberschreitenden "overspill" vermutet wird, daß dieser gewollt in Kauf genommen wird und somit die Grenzüberschreitung intendiert ist.

Die öffentlich-rechtliche Rundfunkveranstaltung ist zwar sowohl gemischtfinanziert als auch ausschließlich gebührenfinanziert eine entgeltliche Leistung. Bei der nationalen konventionell-terrestrischen Übertragung mangelt es ihr aufgrund des gesetzlich definierten Versorgungsbereichs jedoch an der Grenzüberschreitung. Zudem fehlt der ausschließlich gebührenfinanzierten Rundfunkveranstaltung die erforderliche gemeinschaftsrelevante Verknüpfung von Entgelt und Grenzüberschreitung, während diese bei den genannten anderen Finanzierungsarten vorliegt.

3. Grenzüberschreitende Rundfunkveranstaltung = Korrespondenzdienstleistung

Die grenzüberschreitende Rundfunkveranstaltung ist eine unter die Produktverkehrsfreiheit fallende Korrespondenzdienstleistung (personenunabhängige Dienstleistungsfreiheit), bei der nur die Dienstleistung als Produkt grenz- überschreitend übermittelt wird. Für die insoweit geartete Rundfunkveranstaltung greifen die Art. 59 ff. EWG-Vertrag ein.

Soweit vormals aufgrund der kulturellen Seite des Rundfunks eine Gemeinschafts- kompetenz verneint wurde, behebt der Vertrag von Maastricht diesen Mangel, indem er mit dem neu eingeführten Art. 128 unter Titel IX. "Kultur" eine solche Kompetenz der Gemeinschaft ausdrücklich zuweist. Hierbei handelt es sich jedoch nur um eine subsidiäre Komplementär-Kompetenz. Die EU besitzt lediglich die Kompetenz zur Unterstützung und Ergänzung der Tätigkeit der Mitgliedstaaten.

Ihre Ausübung durch die Gemeinschaft entzieht den Mitgliedstaaten keine eigene Zuständigkeiten. Dies gilt gleichfalls für den Bereich der Kulturförderung, mithin auch für den Rundfunk, der unter den Begriff des "audiovisuellen Bereichs", Art. 128 Abs. 2, 4. Anstrich EG-Vertrag, einzuordnen ist. Die Gemeinschaft darf demnach auch im Rundfunk- bereich selbständig tätig werden. Jedoch entsprechend der Formulierung ist der EU nur eine subsidiäre Zuständigkeit zugewiesen.

4. Kompetenzabgrenzung

Zur Vermeidung eines Kompetenzkonfliktes auf der Bund/Länderebene gilt für die erforderliche Abgrenzung der Kompetenztitel: Nicht jede Maßnahme, die die verfassungsrechtlich gewährleistete Rundfunkfreiheit in irgendeiner Weise berührt fällt automatisch in die Länderkompetenz. Die inhaltliche Ausformung der Rundfunk freiheit und Maßnahmen zum Schutz derselben können jedoch nur vom Landes gesetzgeber getroffen werden.

Dem Grundsatz der Bundestreue ist eine Rechtspflicht zu bundesfreundlichem Verhalten zu entnehmen. Das Handeln der jeweiligen Kompetenzträger muß von einem gegenseitigen Miteinander geprägt sein. Gesamtstaat und Gliedstaat müssen sich ständig um die Herstellung eines guten, bundesfreundlichen Verhältnisses bemühen und dürfen nicht gegeneinander arbeiten. Im Bereich der Sendetechnik gilt die Formel: Das Fernmeldewesen dient dem Rundfunk. Ähnliches gilt auch für andere Rechtsmaterien, die mit dem Rundfunk verwoben sind und grundsätzlich in die Kompetenz des Bundes fallen.

5. "Kooperativer Föderalismus"

Die rasant fortschreitenden technischen Entwicklungen beeinflussen auch das Verhältnis der Länder untereinander. Die verstärkt auftretende gegenseitige Abhängigkeit bei Rundfunkübertragung insbesondere per Satellit geben der Idee des "kooperativen Föderalismus" neuen Raum. Die gewollte Eigenständigkeit einer föderalen Lösung findet dort ihre Grenzen, wo "die Wahrung der Rechts- oder Wirtschaftseinheit, insbesondere die Wahrung der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse über das Gebiet eines Landes hinaus (dies) erfordert", siehe Art. 72 Abs. 2 Nr. 3 GG. Diese Verfassungsbestimmung ist auch als Richtschnur im Verhältnis der Länder untereinander bei der Frage heranzuziehen, wann eine Pflicht zur Länder-Kooperation besteht.

Im Einzelfall - speziell im Rundfunkbereich - ist daher auch unter dem Gesichtspunkt des bundesfreundlichen Verhaltens eine Länderkooperation verfassungsrechtlich nicht nur wünschenswert, sondern sogar geboten. Diese Pflicht zur Kooperation ist unter dem Gesichtspunkt der gegenseitigen Rücksichtnahme im Sinne des schonensten Ausgleichs zu handhaben.

6. Subsidiaritätsprinzip

Eine EU/Länder-Kompetenzlösung führt das neu im EG-Vertrag verankerte Subsidiaritätsprinzip herbei. Es dämmt die Gefahr einer "ausufernden, grenzenlosen" EU-Kompetenz ein. Die allgemeine Regelung des Art. 3 b Abs. 2 EG-Vertrag fungiert als Kompetenzausübungsschranke. Es entscheidet, wer von zwei konkurrierend Zuständigen tätig werden darf und dann aber auch tätig werden muß. Insoweit erlegt es dem jeweils Zuständigen auch eine selbständige Handlungsverpflichtung auf.

Im Falle, daß sowohl Gemeinschaft als auch die Mitgliedstaaten ein der Gemeinschaft gesetztes Ziel verwirklichen können, entscheidet das Subsidiaritätsprinzip zugunsten und gleichzeitig auch zu Lasten der Mitgliedstaaten, daß sie für die Gemeinschaft tätig werden müssen. Das führt zu einer vertraglich festgelegten "Sachwaltung der Mitgliedstaaten für die Gemeinschaft". Die konkrete, für die Rundfunkveranstaltung einschlägige Ausformung des Subsidiaritätsprinzips in Art. 128 Abs. 1, 5 EG-Vertrag weist der Gemeinschaft nur ein sehr begrenztes Handlungsinstrumentarium zu. Nur Förderbeiträge sind zulässig. Art. 128 EG-Vertrag in Verbindung mit der allgemeinen Subsidiaritätsregelung des Art. 3 b Abs. 2 EG-Vertrag verbietet hier weitreichende Eingriffe der Gemeinschaft in den Kulturbereich der Länder.

7. Justitiabilität: Rechtliche Überprüfbarkeit

Die Justitiabilität dieses Prinzips ist gewährleistet. Zukünftig wird der Gemeinschaftsgesetzgeber Anhaltspunkte dafür liefern müssen, weshalb eine Lösung auf Ebene der Mitgliedstaaten oder ihrer Gebietskörperschaften nicht ausgereicht hätte. Ihm ist damit eine erhöhte Rechtfertigungslast auferlegt worden. Gleichzeitig bekommt auch die "europäische Öffentlichkeit" Sachmaterial und Kriterien zur Überprüfung an die Hand geliefert. Im Streitfall kann der Gerichtshof anhand dieser Anhaltspunkte stichhaltig überprüfen, ob sich der EU-Gesetzgeber im jeweiligen Einzelfall von sachfremden Erwägungen hat leiten lassen oder zu offensichtlich fehlerhaften Schlußfolgerungen gekommen ist.

Als Abgrenzungskriterium kann die demokratische Funktion des Rundfunks herangezogen werden. Danach lassen sich zwei Gruppen von Regelungen unterscheiden: solche, die unmittelbar funktionssichernd sind und solche, die sich zwar auf die Tätigkeit des Rundfunks auswirken, aber allenfalls mittelbar den Bereich der Mitwirkung an der Meinungs- und politischen Willensbildung betreffen. Erstere verbleiben in ihrer Ausgestaltung kompetenzrechtlich ausschließlich bei den Mitgliedstaaten. Letztere sind Bestandteil der allgemeinen Rechtsordnung, an die auch die Veranstaltung von Rundfunk gebunden ist.

Maßnahmen in diesem Bereich sind aber am Grundsatz der Erforderlichkeit und dem Prinzip der beschränkten Verbandskompetenz zu messen, die jetzt in Art. 3 b Abs. 3 und 1 EG-Vertrag ihre Ausformung erfahren haben. Zusammen mit dem in Art. 5 EG-Vertrag festgeschriebenen Grundsatz der Gemeinschaftstreue, der sowohl von der Gemeinschaft als auch von den Mitgliedstaaten gegenseitige Rücksichtnahme fordert, kann auf einen anerkannten und ausgeformten Rechtsprechungsfundus zurückgegriffen werden. Anhand dieser Kriterien gewinnt das Subsidiaritätsprinzip an Konturen und wird justiziabel.

Für Gemeinschaftsmaßnahmen gilt die Formel: Je intensiver die gemeinschaftliche Maßnahme in überkommene innerstaatliche Strukturen und Rechtsvorstellungen eingreift, desto größer und sensibler muß die gemeinschaftliche Zurückhaltung sein. Das gilt sowohl für das "Ob" als auch für das "Wie" einer Maßnahme. Insoweit steht mit den neu eingeführten Subsidiaritätsregelungen ein ineinander greifendes Prüfungsraster zur Verfügung. In erster Linie ist es allerdings Aufgabe der Politik, in den einzelnen Mitgliedstaaten Einigkeit darüber herzustellen, was das Prinzip der Subsidiarität als Handlungskonzept bewerkstelligen kann und was nicht.

8. Länderbeteiligungsverfahren

Damit die Länder in Zukunft ihre Vorstellungen besser in den europäischen Einigungsprozeß einbringen können, wurde auf nationaler Ebene neben der Regelung des Art. 50 und 52 Abs. 3 GG (sogenannte EG- bzw. jetzt EU-Kammer) mit dem neu geschaffenen Art. 23 GG nun ein verfassungsrechtlich verankertes Länder- beteiligungsverfahren geschaffen. Im neuen Verfahren finden die Interessen der Länder zwar lediglich in mediatisierter Form durch den Bundesrat Berücksichtigung.

Die Kompensation, die die Länder für ihre bisherigen Kompetenzverluste erhalten haben, bringt nicht nur eine quantitative Änderung des Ländereinflusses, sondern auch einen qualitativen Sprung mit sich: Das Mitwirkungsrecht steht den Ländern nur zusammen mit den anderen Ländern zu. Der Kompetenzverlust geht zu Lasten der Länderparlamente, während der Kompetenzgewinn den Länderregierungen zufällt.

Da eine landesverfassungsrechtliche Anbindung des Abstimmungsverhaltens der Länderregierung an den Willen des Landesparlamentes nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichtes bundesverfassungsrechtlich unzulässig ist, wird insoweit hierdurch der Regierungsföderalismus gestärkt. Durch die vorgenommenen Grundgesetzänderungen ist den Ländern innerstaatlich jedoch ein Instrumentarium an die Hand gegeben worden, ihre Position in EU-Angelegenheiten einzubringen und so zum Überleben der Länder in einem föderal aufgebauten Europa beizutragen.

9. Ausschusses der Regionen: Das Ende der EU-"Landes-Blindheit"

Auf der Gemeinschaftsebene sorgt die Änderung des Art. 146 Abs. 1 EG-Vertrag, wonach auch Länderminister als Vertreter des Bundes auftreten können und die Errichtung eines Ausschusses der Regionen, Art. 198 a - 198 c EG-Vertrag, dafür, daß die Gemeinschaft ihre "Landes-Blindheit" ablegt. Zwar haben die Länder ihr Ziel, sich in einem föderal gegliedertem Aufbau der EG als dritte Ebene zu installieren, damit noch nicht erreicht. Doch besitzen sie rechtlich die Möglichkeit, künftig verstärkt am europäischen Entscheidungsprozeß teilzunehmen. Wie weit dies geschieht, ist in erster Linie eine Frage der praktizierten Politik.

Fortsetzung Teil 4

Fußnoten zu Teil 3
* Der Verfasser war zur Zeit des Verfassens Doktorand an der Westfälischen-Wilhelms-Universität Münster im Bereich Medienrecht

 

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